Beaucoup d’options, une seule PAC

Une Politique agricole commune toute neuve... et très bigarrée ! C’est ce que laisse entrevoir l’étude d’impact qui accompagne les propositions de la Commission européenne sur la PAC post 2020, publiées en juin dernier. Peu de commentateurs l’ont analysée, malheureusement – trois tomes en anglais, ça rebute !
Même si la date d’entrée en vigueur de la prochaine PAC sera probablement repoussée, ce document constitue une base de réflexion utile sur l’évolution future de la PAC.
Une fois le cadre européen adopté, les mesures de la future PAC seront établies entre la Commission européenne et chaque capitale nationale, sous forme d’un plan stratégique national. L’étude d’impact est très révélatrice, car elle permet de percevoir ce qu’est un plan stratégique recevable dans l’esprit de la Commission... Elle permet aussi de mesurer l’éventail des options possibles : c’est le très grand écart, malgré le discours rassurant sur le maintien d’une PAC homogène.

Quatre illustrations des choix possibles
Quatre modes d’application sont passés en revue. Ils illustrent les choix que peuvent faire les États membres dans leur plan stratégique, sans prétendre couvrir tous les cas de figure possibles. Le rubik’s-cube des plans stratégiques permet à coup sûr des dizaines de modèles.
Une première option, intitulée Priorité à l’environnement et à la stabilité économique, fait une large place à l’éco-dispositif, une mesure présentée comme innovante et rémunérant les efforts environnementaux dans le cadre des paiements annuels PAC (le 1er pilier). Cette mesure en représenterait 60 %, laissant 25 % à un paiement découplé uniforme, 10 % à des mesures de gestion des risques et 5% à l’installation. Dans ce scénario, aucune aide couplée, ni paiement redistributif.
Une deuxième option, qualifiée de redistributive, consacrerait 35 % à un paiement découplé proche du droit à paiement de base actuel (DPB), 30 % à l’éco-dispositif, 15 % à un paiement redistributif, 12 % à des aides couplées. C’est finalement l’option la plus proche de ce que pratique aujourd’hui la France, si on assimile l’éco-dispositif au verdissement (ce qui n’est sans doute pas tout à fait exact, mais la définition de l’éco-dispositif reste à ce stade très floue…).
Les options suivantes sont davantage en rupture.
L’option Environnement et économie durables, que l’on pourrait aussi baptiser focus herbe, consacre la part du lion (90% des aides annuelles) à un soutien découplé différencié selon le type de couvert : une sorte de DPB, mais majoré pour les surfaces en herbe et moins élevé pour les terres arables. La conditionnalité pourrait être renforcée (au-delà du fait qu’elle absorbe les obligations de l’actuel verdissement, ce qui est un point général dans toutes les options).
Top-ups et modulation par tranche de surface. Dans les trois options précédentes, le second pilier resterait organisé autour de mesures que l’on connaît actuellement, en particulier l’ICHN (Indemnité compensatoire de handicap naturel) et MAEC (Mesures agroenvironnementales et climatiques).
La dernière option envisagée, redistributive et ciblée, va encore plus loin. Elle transvase la problématique du handicap naturel au 1er pilier : l’ICHN deviendrait une rallonge des paiements découplés dans les zones concernées (un top-up en langage bruxellois). De même pour l’agriculture biologique, traitée sous forme de top-up aux aides découplées. Ces deux top-ups représenteraient 30 % des aides annuelles. Cette option réserve aussi 10 % du 1er pilier aux aides couplées et 5 % aux jeunes agriculteurs. Enfin, les 55 % restants seraient délivrés sous forme d’une aide découplée, modulée par tranche de taille. La Commission illustre ce point sur le cas de la République Tchèque : 280€/ha sur les 60 premiers hectares, 240 € sur les 60 suivants, puis 130 €, puis 95 € au-delà du 180e ha. Dans cette option, le glissement de l’ICHN dans le 1er pilier permet de consacrer davantage de budgets aux MAEC au sein du second pilier. Les différentes options pourront-elles coexister, un État membre choisissant la première, un autre la troisième, etc. ? La Commission européenne se porte garante de l’équilibre global : elle validera chaque plan stratégique et veillera à l’absence de distorsion de concurrence … Un exercice qui semble bien difficile à tenir et qui est en tout cas entièrement nouveau.