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Bilan de santé de la Pac
Un accord à bas prix

Les ministres des Vingt-sept ont suivi la logique de la Commission en entérinant une nouvelle réforme de la Pac qui va dans le sens d’un allègement des mécanismes de gestion de marché, davantage de découplage et de modulation.

Les ministres de l’Agriculture des 27 sont parvenus à un accord  jeudi matin 20 novembre dans la matinée sur le bilan de santé de la Pac. Le compromis a été acquis à la quasi-unanimité, après un marathon de 18 heures de négociations. La Lettonie a refusé d’endosser cet accord car elle réclamait un rééquilibrage supplémentaire des aides agricoles de l’Union européenne en faveur des nouveaux Etats membres.
Michel Barnier s’est félicité de cette issue qui était l’un des objectifs de la présidence française, même « si cela n’a pas été facile » ainsi que l’a souligné la commissaire européenne à l’Agriculture Marian Fischer Boel. « Nous avons maintenu  les outils de régulation » a-t-il insisté à l’issue du Conseil. Même s’il a reconnu que les quotas laitiers arriveront à leur terme en 2014. C’est en effet l’avenir des quotas laitiers qui a été le principal point d’achoppement entre les différentes délégations, selon la Commissaire européenne à l’Agriculture. Notamment avec l’Allemagne. Malgré tout  « nous sommes assez bien équipés pour l’avenir avec cette réforme de la Pac », en attendant « la grande » celle de 2013, a-t-elle précisé.
En effet, l’esprit du bilan de santé de la Pac initiée par la Commission de Bruxelles, avec une extension du découplage, un allégement des mécanismes de gestion du marché,  plus de modulation et le renforcement du développement rural n’a pas été profondément dénaturé. Les ministres, Michel Barnier en tête, n’ont procédé qu’à des ajustements à la marge.
Priorité au marché
Ainsi  les ministres n’ont pas remis en cause le relèvement des quotas laitiers de 1 % par an pendant cinq ans avant leur abandon définitif en 2014. L’Italie a obtenu une dérogation avec une rallonge de 5 % dès 2009. Côté modulation, la Commission prévoyait de la faire passer de 5 % à 13 % pour financer des projets de développement rural. Finalement, ce sera 10 %.
Quant au découplage, il sera étendu comme prévu aux céréales et à un certain nombre de productions spécifiques. Avec néanmoins quelques exceptions pour les secteurs bovins, ovins et caprins.
Les ministres ont néanmoins obtenu que les systèmes de gestion de marché ne soient pas autant démantelés que l’aurait souhaité la Commission. Ils ont réussi à sauver partiellement l’intervention à prix fixe, pour le blé et les produits laitiers au détriment du système d’intervention par adjudication que la Commission voulait généraliser.
Pour la FNSEA en tout cas, « cet accord symbolise la fin de la régulation des marchés », la Commission de Bruxelles n’ayant qu’une stratégie : « le marché, rien que le marché, tout le marché ». Ainsi l’augmentation des quotas laitiers est « une ineptie ». Surtout à  un  moment où partout en Europe, les producteurs subissent des baisses de prix importantes. De même les 5 % de modulation supplémentaire « interpelle » au moment où les charges augmentent et les cours des céréales vacillent.

Les principales dispositions de la réforme

Abandon progressif des quotas laitiers
Les quotas laitiers seront augmentés progressivement de 1 % par an en cinq étapes, 2009/2010, 2010/2011, 2011/2012, 2012/2013, 2013/2014 avant leur suppression définitive en 2015. Une dérogation a été accordée à l’Italie qui va bénéficier d’une référence supplémentaire de 5 % dès 2009.
Pour les campagnes 2009/2010 et 2010/2011, il sera appliqué un super prélèvement, 50 % plus élevé que le prélèvement normal, pour les producteurs qui dépassent de plus de 6 % leur référence.
Pour les zones de montagne pour lesquelles l’abandon des quotas pourrait remettre en cause la pérennité de la production, des mesures compensatoires sont envisagées. Enfin, la Commission devra présenter un rapport au Parlement européen et au Conseil des ministres avant le 31 décembre 2010 et avant le 31 décembre 2012 concernant l’évolution de la situation du marché et des conditions de sortie du régime des quotas laitiers, accompagné si nécessaire de propositions appropriées.
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Intervention plafonnée sur le blé
Durant la période d’intervention (1er novembre/31 mai), les achats publics sont maintenus au prix fixe de 101,31 €/t et pour un quantité maximale de trois millions de tonnes. Une fois cette quantité atteinte, l’intervention se déroulera selon la procédure d’adjudication. Pour les autres céréales, maïs, orge, sorgho, l’intervention est maintenue dans son principe avec un plafond de zéro. Il est prévu cependant que la Commission pourra prendre toutes les mesures nécessaires, y compris au niveau régional pour soutenir le marché des céréales, maïs inclus.

Maintien de l’intervention sur les produits laitiers
L’actuel dispositif d’intervention est maintenu, à savoir l’achat de beurre et de poudre de lait à prix fixe au début de la période d’intervention (1 mars/31 août) et pour une quantité maximale de 30 000 tonnes pour le beurre et de 109 000 tonnes pour la poudre de lait. Au-delà de ces quantités, les achats à l’intervention se feront selon la procédure d’adjudication.
Les régimes d’aide au stockage privé du beurre et de la poudre sont perennisés.
Augmentation de la modulation
La modulation obligatoire de base, actuellement fixée à 5 %,  sera augmentée de cinq points, en quatre étapes, à 7 % en 2009, 8 % en 2010, 9 % en 2011 et 10 % en 2012. Une franchise de 5000 € a été retenue.
En sus de cette modulation de base, il a été décidé une modulation additionnelle. Elle a été fixée à 4 % au-delà de 300 000 euros.

Extension du champ du développement rural
Les fonds dégagés par la modulation supplémentaire pour le développement rural sont réservés à des mesures destinés à relever de nouveaux défis tels que le changement climatique, les énergies renouvelables, la gestion de l’eau, la biodiversité, le secteur laitier au titre des mesures d’accompagnement de la suppression des quotas.
Pour ces nouveaux défis le cofinancement communautaire est porté à 75 %, voire 90 % pour les  régions les plus démunies.
En outre, l’aide à l’investissement pour les jeunes agriculteurs est porté de 55 000 à 70 000 euros

Généralisation du découplage
Les aides couplées qui subsistent encore seront supprimées et intégrées dans le régime de paiement unique. Selon les productions, la date d’application est variable. Dès le 1er janvier 2010 pour les cultures arables, le blé dur, l’huile d’olive et le houblon. Au 1er janvier 2012 pour la viande bovine et le veau (sauf pour la prime à la vache allaitante) ainsi que pour le riz, les fruits à coque, les semences, les protéagineux et l’aide aux producteurs de fécule de pomme de terre. Au plus tard, le 1er avril 2012 pour l’aide à la transformation des fourrages séchés et au  1er juillet 2012 pour l’aide à la transformation de la pomme de terre de fécule ainsi que le lin et le chanvre.
En revanche, les paiements restent couplés, comme ils le sont actuellement pour la prime à la vache allaitante, la prime à la brebis et à la chèvre.
Dans le secteur des fruits et légumes, les Etats membres seront autorisés à revoir la décision qu’ils ont prise concernant le découplage à la suite de la réforme de ce secteur intervenue en 2007, à condition que cela se traduise par des paiements couplés plus faibles.
La Commission devra présenter un rapport avant le 31 décembre 2012 sur l’état de mise en œuvre du bilan de santé, en particulier, en ce qui concerne les progrès du découplage.

Régime de paiement unique
Le gel obligatoire de 10 % des terres est définitivement supprimé.
Une limite minimum est fixée, variable selon les pays, pour bénéficier des paiements uniques.
L’aide aux cultures énergétiques n’est pas reconduite.
Enfin, il est prévu pour les Etats membres appliquant le modèle historique de paiement unique, comme la France, de l’ajuster en s’orientant soit vers des taux plus uniformes de paiement, soit vers un modèle régional.
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Redistribution des aides
Les Etats membres auront la possibilité, dans la limite de 10 % des plafonds nationaux de leurs droits à paiement, d’accorder à partir de 2010 des soutiens spécifiques à des productions importantes au regard de la protection de l’environnement, l’amélioration de la qualité ou de la commercialisation, du bien être animal,  ainsi qu’à certaines productions considérées comme fragiles, comme le lait, l’élevage bovin, ovin, caprin, la production de veau, de riz dans des régions vulnérables.
C’est dans ce cadre-là également que des soutiens pourront être octroyés à des systèmes de gestion de risque (assurance récolte, fonds de mutualisation contre les maladies animales et végétales ou incident environnemental). Pour l’assurance et les fonds de mutualisation, le soutien public est plafonné à 65 % des coûts avec un cofinancement communautaire de 75 %.
En outre, les Etats-membres auront la possibilité d’utiliser tout ou partie des fonds provenant du découplage accru pour octroyer de nouveaux droits à paiement ou augmenter leur valeur pour encourager l’utilisation de pâturages (prime à l’herbe) ou l’élevage ovin ou caprin par exemple. Autrement dit, les 25 % de paiements couplés des productions de céréales et d’oléagineux pourront être affectés à des paiements supplémentaires pour d’autres secteurs.

Allègement de la conditionnalité
Les normes jugées non adaptées seront supprimées ainsi que celles qui ne relèvent pas de la responsabilité des agriculteurs. Les travaux visant à simplifier pour les agriculteurs et pour les administrations l’application des normes de conditionnalité seront poursuivis.
En revanche, de nouvelles exigences au titre des bonnes conditions agricoles et environnementales seront imposées à partir de 2012 pour maintenir les effets bénéfiques sur  l’environnement du gel des terres qui va être supprimé.

Les réactions

JA : un processus irrémédiable de démantèlement de la Pac
Pour les Jeunes Agriculteurs, le réaménagement de la Pac « s’inscrit dans un processus irrémédiable de démantèlement des outils de gestion des marchés ». Pour les jeunes, le démantèlement des outils de régulation du marché va entraîner encore plus de précarité. Ce qui va décourager l’installation. Au bout du compte, « le système mis en place risque d’encourager l’augmentation de la taille des exploitations et leur concentration dans certaines zones »

APCA : un détricotage de la Pac
Pour l’Assemblée permanente des chambres d’Agriculture, la révision 2008 « amplifie la réforme 2003 et détricote méthodiquement tous les outils de gestion ». Alors que les marchés agricoles n’ont jamais été aussi volatils et incertains et que nombre d’institutions internationales en appellent à la régulation, les autorités de Bruxelles persistent à donner la priorité « l’ajustement spontané de l’offre et de la demande »
L’APCA considère cependant, que le nouveau dispositif va permettre de procéder à « des réorientations des aides du premier pilier de la Pac en faveur de l’élevage ovin et bovin valorisant les prairies et les productions qui pourraient être fragilisées ».

Orama : sus au redéploiement des aides !
L’organisation des grandes cultures porte un jugement très négatif sur la révision de la Pac décidé le 20 novembre. Sur le thème « Jean Glavany en a rêvé, Michel Barnier s’en donne les moyens », Orama dénonce surtout le redéploiement des aides rendu possible par cette réforme. « Le ministre français de l’Agriculture s’est donné la possibilité de porter jusqu'à 40 % les amputations opérées sur les paiements directs des producteurs de céréales et d’oléoprotéagineux ».  « Aux 5 % de la modulation actuelle et de 5 % de la modulation future, vient s’ajouter, en effet, la possibilité, sous prétexte de rééquilibrage, de prélever 10 % au titre du nouvel article 68 et plus de 20 % au titre du nouvel article 64 », explique Orama. En effet, cet article permet de transformer les 25 % des paiements actuellement couplés des producteurs de céréales et oléagineux en paiements supplémentaires pour d’autres secteurs.
A terme, dans le contexte actuel de marché et de charges, un tel prélèvement « signifierait l’abandon de la production sur des centaines de milliers d’hectares », estime Orama.
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FNB : une attente forte des éleveurs
La réaction de la Fédération nationale bovine (FNB) est plus positive. Elle insiste sur « l’urgence de concrétiser les mesures indispensables pour le redressement du secteur ». Car le dispositif « ouvre la possibilité de maintien du recouplage de la prime à la vache allaitante, y compris au-delà de 2013 et d’un soutien renforcé aux surfaces herbagères des exploitations d’élevage du premier pilier ». Quant au développement rural (le deuxième pilier de la Pac), il « doit continuer à intégrer le rôle clé de l’élevage bovin dans les enjeux environnementaux et de territoire ».
Les éleveurs attendent également des pouvoirs publics une réponse efficace pour faire face aux impacts économiques des crises sanitaires.

Coop de France : une dérégulation finale
Pour Coop de France, l’accord sur la réforme de la Pac « marque la dernière étape vers la dérégulation des marchés ».  Les coopératives ne peuvent se satisfaire « de ce triste compromis qui, aussi bien dans le domaine végétal (amputation de l’intervention céréalière) que celui de l’animal (augmentation des quotas laitiers), dénature les mécanismes d’organisation et ne permet plus d’assurer leur rôle de filet de sécurité ». Avant de conclure : « les ministres ont pris la lourde responsabilité de compromettre l’avenir même de la Pac après 2013 en livrant ainsi l’agriculture et l’alimentation au mythe des marchés autorégulateurs ».

Coop de déshydratation : la luzerne en sursis
Les ministres de l’Agriculture ont entériné la suppression du régime d’aides aux fourrages séchés, à compter de la récolte 2011. Pour les coopératives de déshydratation, « c’est un demi-succès » puisque la Commission proposait de supprimer ce soutien dès 2009.
Néanmoins, la suppression de ce soutien va fragiliser le secteur. « La luzerne ne pourra continuer à être cultivée en France que si ses très nombreux avantages environnementaux (protection de l’eau et des sols, refuge et catalyseur de biodiversité) trouvent dans d’autres politiques la rémunération que le marché n’est pas en mesure de lui donner ».

Jean-Michel Lemétayer, président de la FNSEA
« Cet accord symbolise la fin de la régulation des marchés »

Forte déception du président de la FNSEA à l’issue du compromis sur le bilan de santé de la Pac. Il déplore surtout le démantèlement des instruments de gestion de marché qui ne constitue pas une réponse adaptée aux enjeux agricoles et alimentaires.

- Quelle est votre première réaction au compromis qui a été adopté le 20 novembre sur le bilan de santé ?

Jean-Michel Lemétayer : C’est une décision irresponsable. Cet accord symbolise la fin de la régulation des marchés. Alors que la crise financière est omniprésente, que la crise économique est de plus en plus prégnante et que la crise alimentaire semble permanente, la Commission et les ministres sont restés figés sur un schéma dogmatique libéral, sans tenir compte du contexte européen et mondial. La stratégie de la Commission de Bruxelles « le marché, rien que le marché, tout le marché » ne peut avoir que des conséquences graves pour les producteurs et les consommateurs. Pour les produits laitiers par exemple, l’augmentation des quotas laitiers est une ineptie au moment où partout en Europe les producteurs subissent des baisses de prix importantes…

- Pourtant l’intervention sur le blé et les produits laitiers a été sauvegardée…

JML : Je dirais heureusement que le ministre de l’Agriculture est parvenu à préserver  un minimum de mécanismes d’intervention. Mais les prix qui ont été retenus l’ont été à des niveaux très bas et les volumes sont très limités. Au final, cela n’empêchera pas un effondrement des prix en cas de crise.

- L’accord prévoit également une redistribution des aides entre grandes cultures et élevage…

JML : Autant la décision sur la modulation et les quotas laitiers est une décision européenne qui s’impose à tous les pays, autant les mécanismes prévus en matière de redéploiement des aides  sont optionnels. Effectivement, l’accord ouvre une fenêtre sur la façon de gérer les aides en France. Il nous appartient à nous de faire évoluer ce schéma, d’imaginer une autre répartition des aides et d’utiliser au mieux cette boîte à outils qui est à notre disposition. Mais n’oublions pas que ce n’est pas au travers de ces réorientations qu’on compensera l’anarchie et l’incertitude des marchés… qui vont résulter de l’abandon et de l’affaiblissement des outils de régulation.

- Quelles sont les priorités de la FNSEA en la matière ?

JML : Après les décisions qui s’imposent à nous et que nous contestons, nous allons nous mettre au travail sur la manière d’appliquer cette réforme de la Pac pour 2009-2010. C’est la raison pour laquelle la FNSEA organise un séminaire de réflexion le 11 décembre prochain. Cette journée servira à préparer nos propositions d’évolution de la Pac à présenter au gouvernement. Les décisions devront être prises en 2009 pour les aides à verser en 2010.

- Etes-vous inquiet par les conclusions du G20 appelant à une conclusion des négociations de l’OMC avant la fin de l’année ?

JML : Effectivement je suis très inquiet vis-à-vis de ce qui apparaît comme un manœuvre du directeur général de l’OMC, Pascal Lamy, et des ultra-libéraux de la planète. Je regrette que Nicolas Sarkozy n’ait pu s’opposer à cette initiative.  Sous couvert de relance économique, ils veulent faire avancer une négociation pour laquelle il n’y aucun élément nouveau depuis l’échec de l’été dernier. Si tel était le cas, les agriculteurs européens seraient les grands perdants de cette situation

En mettant bout à bout le bilan de santé, les marchés qui se retournent et un éventuel accord à Genève, les agriculteurs paieraient un lourd tribut en 2008 à des décisions et des événements qui leur échappent.

- Dans la perspective de la Pac pour l’après 2013, quel message souhaitez-vous envoyer aux chefs d’Etat et de Gouvernement des Vingt-sept qui se réunissent le 12 décembre ?

JML : Au sein de l’Union européenne, il y a un certain nombre de pays qui militent pour  un démantèlement complet des instruments de gestion du marché et une banalisation de l’agriculture. Dans le bilan de santé, nous avons réussi à sauver un mince filet de régulation. Je voudrais que les chefs d’Etat et de Gouvernement affirment haut et fort que la régulation des marchés est une nécessité non seulement pour l’agriculture mais aussi pour l’alimentation. Des prix alimentaires ou trop haut ou trop bas ne peuvent régler le défi alimentaire auquel nous sommes confrontés.

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