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Conjoncture
Vers un montant d’aide par hectare uniforme ?

Parmi les nombreux sujets débattus sur la future PAC figure la question de l’uniformisation des soutiens au sein des Etats-membres. Que peut ont en dire avant la publication des proposition législatives de la Commission européenne annoncée le 12 octobre 2011 ?

15 pays sur 27 auront déjà des soutiens uniformes en 2013.L’Angleterre, la Finlande et l’Allemagne, en choisissant de faire converger progressivement les soutiens entre les exploitations, ont gommé les écarts issus des anciennes modalités d’allocation des aides. Les 12 nouveaux Etats membres ont été invités, dès leur entrée dans l’Union, à adopter le système SPS, qui correspond à un paiement uniforme par ha cultivé. Seule la Slovénie a mis en place un système régionalisé.D’autres pays comme la France sont restés attachés jusqu’à aujourd’hui au système dit “historique” qui conserve à l’exploitation le niveau de soutien alloué précédemment : chaque agriculteur bénéficie de son historique.


Des DPU uniformes par région à l’horizon 2019

Un consensus se dessine autour de l’idée d’un soutien de premier pilier uniformisé par ha à l’échelle nationale ou régionale, et totalement déconnecté de l’historique de l’exploitation. Que ce soit la Commission européenne dans sa communication du 18 novembre 2010, le Conseil européen des ministres de l’agriculture en mars 2011, ou encore le Parlement européen dans son vote du rapport DESS en juin 2011, toutes ces instances sont d’accord pour abandonner le système historique, très difficile à justifier après plus de 10 ans d’évolutions des structures agricoles.Nicolas Sarkosy, lors de ses vœux à l’agriculture en janvier 2011, a déjà annoncé que la France abandonnerait les références historiques pour adopter le principe d’un paiement uniforme.Ce sont les paramètres choisis qui détermineront l’ampleur de la réforme pour les agriculteurs des Etats membres qui sont encore sous un régime “historique”.


Les paramètres d’uniformisation seront déterminants

Plusieurs paramètres conditionnent les effets que peut avoir l’uniformisation :

- Que faire des aides encore couplées ? En 2013 subsisteront la PMTVA et les nouvelles aides couplées issues de l’article 68. En France l’ensemble de ces soutiens pèse un peu plus de 9 % des aides du premier pilier. Ces soutiens, qui pourraient être maintenus, rentreront-il dans l’assiette d’uniformisation ? Si on uniformise les DPU sans se soucier du maintien (éventuel) des PMTVA, on crée une situation déséquilibrée à l’avantage des éleveurs allaitants. Cette question ne sera sans doute pas tranchée rapidement.

- La composante verte sera-t-elle uniformisée ?

A ce stade l’uniformisation est discutée pour le DPU de base. Cependant la “composante écologique”, qui pourrait représenter 30 % des aides du premier pilier pourrait elle aussi être uniformisée. Dans la mesure où elle rémunère des surcoûts liés à des pratiques spécifiques, on imagine mal que son montant soit le reflet de l’historique des aides de chaque exploitant… Il est encore trop tôt pour faire des hypothèses réalistes sur ce point mais la question est posée.


- Périmètre géographique : la France aura sans doute la possibilité de choisir entre une uniformisation nationale, régionale voire départementale, la “région” (au sens de la PAC) ayant jusqu’ici été interprétée en France par “département”.L’enjeu macroéconomique pour les territoires si le périmètre est régional parait relativement faible. Les écarts entre départements voisins sont en général limités.Une régionalisation même par grandes régions ne ferait varier l’aide moyenne d’un département que de 10 à 30 euros par hectare au maximum.

Les écarts les plus importants se situent entre les exploitations

A l’exception des régions (ou départements) très homogènes (cas de l’Eure), les transferts seraient considérables entre exploitants.En Normandie, les écarts entre exploitations sont très forts (graph). Les exploitations dotées de DPU élevés (historique d’engraissement de jeunes bovins notamment) doivent s’attendre à une baisse de leurs aides, si cette mesure aboutit.
- Durée de la transition : c’est un paramètre essentiel pour que les exploitations perdantes passent le cap. Les anglais comme les allemands ont commencé en 2005 et opèrent une transition sur 8 ans entre le niveau initial individuel d’aides 2004 et un niveau régionalisé uniforme en 2013.Si une telle évolution est imposée à tous les états-membres, les rumeurs bruxelloises font état d’une période de 5 ans entre 2014 et 2019.


Une forte subsidiarité dans le choix des modalités

Le compromis européen définira sans doute un cadre assez général et il reviendra à chaque Etat membre de préciser les modalités de cette convergence. Les règles feront donc l’objet d’un débat national le moment venu (courant 2013 si le calendrier initial est maintenu). La mise en œuvre débutera alors en 2014, ce qui laisse assez peu de marge de manœuvre aux exploitants pour anticiper le mouvement.


La Normandie fortement impactée

La Normandie cumule trois difficultés sur ce volet de la réforme :

- un niveau moyen de soutien plus élevé que dans les autres régions françaises ;- un niveau d’aide rapporté au revenu parmi les plus élevés de France ;

- une forte hétérogénéité entre les exploitations (entre filières mais aussi au sein d’une même filière).Le périmètre (territoire, aides concernées), le rythme (durée et intensité de la transition) et surtout le niveau à atteindre sont les trois paramètres essentiels qui conditionneront l’importance de l’impact de cette mesure en Normandie.

La réforme de la PAC en quelques dates

- Novembre 2010 : publication de la communication de la Commission sur la PAC.

- Mars 2011 : avis du Conseil européen sur cette communication (pas d’unanimité).

- Juin 2011 : vote du rapport DESS par le Parlement qui donne son avis sur la communication.

- 29 juin 2011 : publication des perspectives financières 2014-2020, cadre essentiel de la future politique agricole : l’agriculture conserverait un budget relativement stable.

- 12 octobre 2011 : publication des 4 projets de règlement de la PAC 2014-2020 par la Commission.

- 2012 : avis du Conseil et du Parlement sur les projets de règlement PAC.

- Fin 2012 : compromis des chefs d’état et de gouvernement sur le budget européen.

- 2013 : compromis sur les politiques européennes dont la PAC, et préparation de mise en œuvre.

- Janvier 2014 : mise en œuvre de la nouvelle PAC.

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